Dans un analyse publié mardi, le Joint Committee on Taxation (JCT) a donné un aperçu des effets de l’adoption du deuxième pilier de l’OCDE. L’analyse passe en revue la législation actuelle pour les entreprises multinationales (EMN), explique les composants de l’accord du Pilier Deux et présente le point de vue de JCT sur les effets que l’accord pourrait avoir sur les recettes fédérales.
De manière générale, l’analyse révèle que les États-Unis perdront des revenus des entreprises du reste du monde en adoptant le deuxième pilier, principalement en raison des entreprises qui bénéficient de crédits d’impôt étrangers plus importants.
Les deux scénarios les plus significatifs évalués dans l’analyse du JCT sont les suivants : premièrement, si le reste du monde adopte le deuxième pilier en 2025 alors que les États-Unis ne modifient pas leurs propres lois, alors le JCT estime que les États-Unis collecteront 122 milliards de dollars de moins revenus au cours des 10 prochaines années, par rapport à un contrefactuel où personne n’adopte le Pilier Deux. Et deuxièmement, si les États-Unis et le reste du monde adoptent le Pilier Deux, alors les États-Unis perdront 56,5 milliards de dollars de revenus d’entreprise par rapport à un contrefactuel sans Pilier Deux.
Il reste cependant une incertitude considérable quant à l’ampleur – ou peut-être même à la direction – de l’effet, en raison des incertitudes quant à la manière dont les bénéfices des entreprises pourraient évoluer en réponse aux nouvelles politiques.
Pour être complet, JCT a également modélisé deux scénarios improbables où les États-Unis adoptent le Pilier Deux, mais pas le reste du monde. Étant donné qu’ils sont peu probables, ils ne seront pas discutés plus en détail ici.
Plus d’impôts étrangers signifient plus de crédits d’impôt étrangers
Comment un accord fiscal international réduit-il les recettes fédérales? Il existe un mécanisme indirect, mais relativement clair.
Les États-Unis comptent de nombreuses entreprises multinationales prospères avec de grandes entités mères américaines, mais aussi de nombreuses sociétés étrangères contrôlées (CFC) qui opèrent dans d’autres pays. Les États-Unis imposent généralement les revenus des CFC en vertu de règles spécifiques telles que la sous-partie F du code des impôts ou la disposition sur les revenus intangibles mondiaux à faible taux d’imposition (GILTI) de la loi de 2017 sur les réductions d’impôts et l’emploi. Cependant, il crédite la plupart des impôts étrangers en vertu de ces règles.
Le deuxième pilier augmentera, de par sa conception, les taux d’imposition dans de nombreuses juridictions étrangères ; il crée des incitations pour que les pays adoptent un taux d’au moins 15 %. Cela peut ne pas sembler immédiatement pertinent pour les États-Unis, qui ont un taux légal de 21 %. Mais des taux plus élevés à l’étranger signifient des impôts étrangers plus élevés payés par les CFC, ce qui signifie en fin de compte plus de crédits d’impôt étrangers prélevés sur les impôts américains.
Ce mécanisme simple s’applique que les États-Unis eux-mêmes adoptent ou non le Pilier Deux. En vertu des règles CFC actuelles et de l’équivalent du deuxième pilier de ces règles CFC, les taxes intérieures ont préséance sur les taxes CFC. Ainsi, des crédits d’impôt étrangers plus élevés sont le moteur de l’estimation par la JCT des revenus réduits dans les deux scénarios.
Une réponse comportementale ambiguë clé
L’analyse de JCT comprend un deuxième élément : une réponse comportementale, intégrée dans sa ligne de base, connue sous le nom de transfert de bénéfices. Cela a un effet beaucoup plus ambigu sur les recettes fédérales. En fait, l’analyse du JCT établit une limite très large à l’effet : cela pourrait augmenter les revenus fédéraux au cours des 10 prochaines années jusqu’à 224,2 milliards de dollars, ou les réduire jusqu’à 174,5 milliards de dollars.
Pour comprendre pourquoi JCT est si incertain quant à la réponse comportementale, nous devons d’abord établir ce qu’est le transfert de bénéfices. Les actifs abstraits, qui ne sont physiquement « localisés » nulle part, peuvent souvent être facilement réaffectés d’une juridiction à une autre, apportant avec eux des revenus associés. On pense que les entreprises localisent ces actifs incorporels dans les juridictions les plus avantageuses. Ces décisions impliquent souvent des impôts, entre autres facteurs.
Le deuxième pilier contient une variété de règles visant à dissuader le transfert de bénéfices vers les juridictions à faible imposition (celles avec des taux effectifs de 15 % ou moins). JCT suppose que ces règles auront un effet, entraînant le transfert des bénéfices des multinationales contrôlées par les États-Unis hors des juridictions à faible taux d’imposition.
Le problème – et la raison pour laquelle JCT ne sait pas si ce changement augmentera ou réduira les recettes fiscales fédérales – est que JCT n’a pas d’hypothèses solides sur la destination des bénéfices. après ils ont été évincés des juridictions à faible taux d’imposition.
Si les bénéfices vont aux États-Unis, c’est une bonne chose pour les recettes fiscales américaines, car les États-Unis ont une assiette fiscale plus large. Cependant, si les bénéfices vont plutôt dans un autre pays étranger avec un taux d’imposition plus élevé, cela est en fait baissier pour les recettes fiscales américaines. Le revenu reste soumis aux règles américaines CFC, mais il s’accompagne de crédits d’impôt plus élevés qu’auparavant.
Cette logique est un peu contre-intuitive, mais considérez la situation du point de vue d’un Trésor américain purement maximisant les revenus.
- Le plan A permet aux entreprises d’enregistrer des revenus aux États-Unis
- Le plan B permet aux entreprises d’enregistrer des revenus dans des juridictions à faible taux d’imposition. Ce n’est pas aussi bon que d’enregistrer des revenus aux États-Unis, mais cela signifie une utilisation relativement faible des crédits d’impôt étrangers, laissant plus d’argent pour le Trésor.
- Le plan C permet aux entreprises d’enregistrer des revenus dans des juridictions à fiscalité plus élevée et d’utiliser généreusement les crédits d’impôt étrangers américains.
Comme le Pilier Deux extrait les revenus de l’option médiane – le plan B – il pourrait être soit dirigé vers le plan A d’augmentation des revenus, soit vers le plan C de réduction des revenus. Cette logique sous-tend l’estimation ambiguë du JCT de l’impact du transfert des bénéfices.
Le transfert de bénéfices vers les États-Unis peut également être affecté par la règle des bénéfices sous-imposés (UTPR) du pilier deux si les États-Unis ne prennent aucune mesure pour s’harmoniser avec les règles du pilier deux. L’UTPR, en fait une pénalité extraterritoriale pour tomber en dessous d’un taux effectif de 15 % en vertu des règles de l’OCDE, pourrait être imposée aux entreprises américaines. Cela pourrait à son tour rendre les multinationales moins intéressées à retourner les revenus de la téléphonie mobile aux États-Unis
Larges intervalles de confiance
Tous les scores JCT ne sont pas également certains. Alors que la JCT est extraordinairement précise sur l’impact, par exemple, d’une réduction des taux d’imposition globaux, elle peut être moins précise sur les dispositions qui sont nouvelles ou inhabituelles. Il s’agit d’une estimation JCT sujette à plus d’incertitude que d’habitude.
- Il existe une incertitude quant à la nature éventuelle des politiques réelles estimées, en particulier par rapport à l’analyse par le JCT de la législation nationale entièrement rédigée. JCT émet des hypothèses sur les politiques futures d’autres pays sur la base d’un cadre qui est loin d’être complet. Certaines des hypothèses clés de JCT sont documentées dans l’analyse.
- La flexibilité des revenus incorporels est un défi. L’estimation de l’impact du changement de revenu, en plus de la tâche déjà difficile d’estimer les impacts directs de la politique, en fait une politique plus difficile à modéliser que dans les estimations JCT typiques.
- Les données internationales sont plus complexes et moins harmonisées que les données américaines.
- Les chiffres nets avec des effets compensatoires sont souvent intrinsèquement plus volatils que les chiffres purement positifs ou négatifs. Le potentiel de compensation des transferts de bénéfices et des effets du crédit d’impôt étranger se prête à des fluctuations brutales des estimations.
Bien que cette estimation du JCT soit probablement approximative et sujette à une incertitude importante, même des estimations incertaines sont toujours pertinentes pour les débats politiques en décrivant les effets à surveiller ou les compromis à faire.
Pour l’instant, les conclusions de JCT sur l’ampleur relative des effets du deuxième pilier ressemblent à un effort de modélisation antérieur de la Tax Foundation publié en 2021 sur la base d’informations antérieures et d’une connaissance antérieure de l’accord :
En théorie, les impôts étrangers plus élevés pourraient augmenter ou diminuer les recettes fiscales américaines. La réduction des transferts de bénéfices augmente les bénéfices comptabilisés au niveau national et les impôts sur ces bénéfices, mais les impôts étrangers plus élevés évalués se traduisent par des CIE plus élevés, ce qui réduit les recettes fiscales. Dans tous les scénarios ci-dessus, ce dernier effet domine, et les impôts étrangers plus élevés entraînent une diminution nette des recettes fiscales américaines.
Implications pour la politique américaine
L’analyse du JCT soulève des questions utiles pour le débat national américain sur le deuxième pilier. Le département du Trésor devrait examiner son soutien à un accord qui réduirait ses propres recettes. Dans une articulation déclaration du membre du classement du comité des finances du Sénat Mike Crapo (R-ID) et du président du comité des voies et moyens de la Chambre Jason Smith (R-MO) sur l’analyse du JCT, ils l’appellent un “accord perdant-perdant”.
Mais il convient également de noter que le principal mécanisme de réduction des revenus – le crédit pour impôt étranger – est une politique déjà intégrée dans la législation américaine, y compris l’impôt minimum mondial promulgué par les républicains à partir de 2017. L’accord de l’OCDE ne fait que profiter de cette caractéristique de longue date. .
